Institutions européennes, mercredi 21 mars

L'UE n'est pas un Etat, elle ne sera pas transformé en Etat par le traité établissant une constitution, il n'est pas prévu que cela arrive avant longtemps. L'UE est une organisation internationale et en tant que telle elle n'est pas souveraine, certains Etats membres n'acceptent pas d'envisager la perspective étatique. Cette perspective poserait des problèmes techniques difficiles à résoudre ; que faire des sièges de membres permanents du Conseil de Sécurité de l'ONU ? Autre problème ; celui des ambassades entre Etats membres. L'UE utilise des mécanismes de l'Etat mais elle n'est pas un Etat.

 

Le modèle parlementaire ; si on envisage seulement les institutions de l'UE, elles peuvent être expliquées par référence au modèle du régime parlementaire. Le régime parlementaire se définit par des critères techniques, l'existence de deux institutions exécutives (chef d'état, gouvernement) et des moyens d'action réciproques entre législatif et exécutif plus la possibilité pour l'exécutif de dissoudre. Tous les Etats membres connaissent les mécanismes du régime parlementaire même si certains membres correspondent plutôt à la catégorie des régimes semi présidentiel. Les institutions de l'UE peuvent être comparées à celle des Etats membres.

 

On doit admettre que le Conseil Européen, institution d'impulsion de l'UE joue plutôt le rôle d'un chef d'Etat collectif. La commission européenne rempli des fonctions très comparables à celles d'un gouvernement alors que le parlement et le conseil des ministres apparaissent de nature parlementaire. Le conseil des ministres représente les Etats membres et le parlement européen représente les citoyens des Etats membres. Et il y a bien une responsabilité politique qui relie la commission au parlement européen, le parlement donne son investiture politique à la commission lorsqu'elle entre en fonction, c'est une sorte de contrat politique passé entre elle et la majorité du parlement et si au cours du mandat de la commission un désaccord grave apparaît avec le parlement il pourra adopter une motion de censure contre la commission.

 

Par contre dans le système communautaire il n'existe pas de droit de dissolution.

 

La commission européenne

 

Dans le système CECA elle existait déjà sous le nom de « haute autorité ». Cette haute autorité devait manifester le caractère intégré de la CECA, c'est-à-dire son autonomie par rapport aux Etats membres. La commission actuelle garde cette mission de défendre l'intérêt général communautaire de défendre si nécessaire les petits Etats contre les grands elle a elle aussi un rôle d'impulsion qu'elle va exercer en produisant des propositions de règlements.

En même temps qu'elle est une force de proposition elle remplit une fonction d'exécution, il assez naturel qu'on la désigne comme l'exécutif communautaire.

 

1. Les aspects organisationnels et institutionnels
   

 

La composition de la commission.

La commission est composée de nationaux des Etats membres, qui ont le titre de commissaire. Leur fonction est comparable à celle de ministre des Etats membres. Bien que les commissaires ne représentent pas leur Etat il y avait une distinction ; les grands états en désignaient un, les petits un seul. L'ensemble des commissaires étant nommé d'un commun accord.

Lors des négociations sur le traité de Nice, les grands états ont accepté de perdre leur second commissaire, désormais il y a un commissaire par Etat.

Chirac avait suggéré que la commission européenne ne comporte que dix membres. Il n'y a aucune raison que l'exécutif communautaire soit limité à 10 membres alors que les gouvernements des états membres comptent en moyenne 30 ou 40 ministres. Néanmoins, l'augmentation du nombre des Etats membres et des commissaires pose des problèmes pour la répartition des compétences entre les commissaires. Mais d'un autre côté la présence d'un commissaire de chaque nationalité est de nature à mieux faire accepter le droit communautaire dans chaque Etat membre. Barreau Jacques est le commissaire français et il s'occupe des transports.

 

Probablement si le nombre d'états membres continue d'augmenter les Etats devront accepter de ne pas avoir un commissaire. On peut envisager des solutions intermédiaires avec des commissaires délégués.

 

L'entrée en fonction de la commission

Les commissaires étaient désignés d'un commun accord par les gouvernements des Etats membres mais cette procédure a été complétée au cours des années 80 par des pratiques en amont et en aval de la nomination. Avant la nomination le Conseil européen a pris l'habitude d'annoncer 6 mois à l'avance le nom du futur président de la commission. Un peu comme un chef d'état parlementaire désigne une personnalité appelée à former un gouvernement. La pratique institutionnelle a enrichi la phase consécutive à la nomination de la commission ; après la nomination de la commission la pratique s'est développé que le président de la commission se présente devant le parlement européen, qu'il fasse connaître son programme et qu'il demande un vote. Ce vote a toujours été favorable. Le traité de Maastricht a consacré juridiquement l'ensemble de ce processus. Mais à partir de 1993, il a prévu que la commission soit choisie par les membres du Conseil européen puis qu'un vote consultatif du parlement serait organisé sur cette personnalité.

Le futur président et les gouvernements devaient se concerter pour nommer les commissaires. Le traité d'Amsterdam entré en vigueur en 1999 a un peu modifié cette procédure. Le vote initial du parlement sur la seule personne du futur président n'est plus consultatif, ça devient un avis conforme. Le traité de Nice a apporté une petite modification : la décision du conseil européen peut être prise à la majorité qualifiée, plutôt que l'unanimité.

 

En l'état actuel cette procédure peut être comparée à celle qui a été pratiquée en France entre 1947 et 1954.

 

Le fonctionnement de la commission

De manière générale la collégialité est vivante. Elle se manifeste par les votes organisés par la commission à la majorité simple.

Un phénomène concurrence cette collégialité ; le rôle du président de la commission. Dans l'ensemble il y a 25 000 collaborateurs ; les « eurocrates ». L'ensemble des dépenses de fonctionnement n'est guère au dessus de 5% du budget communautaire. (45% en France)

La bureaucratie n'est pas pesante, les technocrates sont influents sur la politique. Cette situation s'explique par le fait qu'il n'y a pas de militaires communautaires ni d'enseignants. De nombreux fonctionnaires des Etats membres travaillent pour la communauté européenne ; exemple la direction générale des douanes.

 

Les compétences de la commission

Elle rempli les fonctions de proposition de l'exécution.

 

Souvent le pouvoir de proposer n'est pas considéré comme un pouvoir. La fonction de proposition correspond à un pouvoir substantiel. La commission détient un pouvoir exclusif d'initiative, c'est-à-dire que sauf disposition contraire des traités, aucun acte ne peut être adopté par le parlement et par le conseil s'il n'a pas d'abord fait l'objet d'une proposition de la commission. Si la commission choisit de ne rien proposer aucun acte ne pourra passer. Au niveau communautaire la commission est la seule source des textes. Cette règle permet à la commission de remplir sa mission de défense et de promotion de l'intérêt général communautaire. Le parlement européen conteste cette situation, il revendique un droit d'initiative normative parlementaire, qui lui a toujours été refusé. Le parlement en l'état actuel ne peut que demander à la commission d'établir et présenter une proposition. Dans la plupart des cas, la commission présente des propositions dans le but de les voir adoptées. Elle a une attitude constructive, elle fait évoluer sa proposition en fonction des préférences du conseil et du parlement. En principe lorsque la commission a formulé une proposition le conseil des ministres est appelé a statuer, soit il vote tel quel soit il rejette, s'il veut modifier il doit statuer à l'unanimité. Cette règle n'a une portée que lorsque le conseil ne statut qu'à la majorité qualifiée. Cette disposition est destinée à garantir les droits des petits Etats. Procédure de codécision le comité de conciliation entre le conseil et le parlement est libre par rapport la proposition. La proposition oriente tout le débat. La commission est toujours en position de force.

 

Le pouvoir exécutif

L commission va assurer la bonne exécution des règlements communautaires.

Les traités en l'état actuel ne reconnaissent pas la commission comme l'instance de principe. Les pouvoirs proviennent des traités ou des actes de dérivés.

De même le pouvoir d'exécution budgétaire est prévu dans les traités, il y a plein de droits comme ça qui sont dans les traités.

Mais les traités réservent au conseil des ministres le droit d'assurer lui-même l'exécution des actes normatifs qu'ils adoptent sur proposition de la commission. Le conseil des ministres étant une structure administrative assez limitée il ne peut en pratique exécuter lui-même les actes qu'il adopte que très rarement. Très fréquemment lorsque sur proposition de la commission le conseil et le parlement adoptent un grand règlement, ce règlement prévoit que la commission assurera l'exécution de ce règlement mais sous le contrôle du conseil.