Droit constitutionnel, vendredi 20 avril

Merci à Flora, parce que moi j'étais pas là…

 

I. la situation du 1^er ministre

    Sa nomination est à la discrétion du PR (art 8 al 1) : une fois nommé il constitue son gouvernement avec l'aval du PR. Une fois son gouvernement constitué il se présente devant assemblée nationale pour présenter son programme gouvernemental (art 49 al 1).

    C'est le PR qui met fin à ses fonctions. En principe le PR ne peut le faire que à partir du moment où le premier ministre à présenter la démission de son gouvernement. Mais la pratique a développé un pouvoir de révocation de fait.

    Ce rappel conduit à une constatation : le premier ministre sous la 5^ème république a été la plupart du temps responsable politiquement devant le chef de l'État. Cette responsabilité devant le PR a été renforcée par l'évolution constitutionnelle récente par l'instauration du quinquennat et par la modification du calendrier électoral. Cette modification permet d'assurer la priorité de la majorité présidentielle sur la majorité parlementaire et qui par conséquent entraîne une coïncidence entre les deux majorités. Cette évolution a entraîné comme conséquences que la responsabilité électorale du PR est devenue explicite pcq cette responsabilité est mise en jeu en même temps que celle des parlementaires.

 La responsabilité du premier ministre ne joue plus que devant le PR. Cette responsabilité du premier ministre est devenue une variable d'ajustement de la responsabilité globale de l'exécutif.

    Ceci rend la situation du 1^er ministre pour le moins ambiguë et difficile pcq il subit le poids du chef de l'Etat, mais aussi la pression de la majorité qui s'exerce globalement sur l'exécutif. Cette situation du premier ministre rend difficile l'application du schéma constitutionnel selon lequel le PR assure la garantie des grands intérêts de la nation et le 1^er ministre assure la conception de la politique et de la direction du gouvernement.

    La pratique a renforcé la subordination du premier ministre. Elle en a fait un « chef d'Etat major », un « directeur de cabinet », un « bouclier », un « fusible » : le PR décide, le 1^er ministre exécute. En cas de difficulté il endosse la responsabilité des échecs de l'exécutifs et démissionne et emporte avec lui l'impopularité de ces échecs. En cas de victoire, c'est le PR qui s'en attribue les mérites.

    En période de cohabitation, on se rapproche du schéma constitutionnel et la pratique a été inaugurée par J. CHIRAC en 1986 et reprise par les cohabitations suivantes : CHIRAC 1^er ministre, a eu l'occasion d'affirmer avec force le rôle du 1^er ministre « le premier ministre a aujourd'hui la totalité de moyens pour assumer la totalité de la responsabilité dans la détermination et la conduite de l'action gouvernementale ».

Mais le premier ministre ne voulait pas affaiblir la fonction présidentielle (puisqu'il veut l'atteindre) : pour cela, il adopte deux décisions symboliques :

- le conseil des ministres ne doit pas être vidé de sa substance (même si ce développe les conseils des cabinets en dehors de la présidence du PR);

- le PR doit garder sa primauté dans la conduite de l'action extérieure.

 

 

II. Les pouvoirs du premier ministre

    En vertu des textes, et de la pratique le premier ministre reçoit des attributions propres dans deux domaines essentiels : il est chef de la majorité parlementaire et chef du gouvernement et de l'administration en général.

 

    A. le chef de la majorité parlementaire

    Cette qualité de chef de la majorité parlementaire n'est pas inscrite dans la constitution mais c'est une prérogative politique qui découle de sa situation. Il est responsable politiquement devant l'AN (art 49). Pour pouvoir mener son action gouvernementale, il doit assurer la cohésion cette majorité pcq elle est nécessaire pour soutenir son action. MM quand le premier ministre n'appartenait pas au parti majorité (POMPIDOU, BARRE) ou à un parti minoritaire, etc. il a toujours mené la majorité parlementaire : c'est lui qui doit assurer la cohésion et c'est lui qui en principe doit conduire cette majorité rassemblée aux élections.

Raymond BARRE a eu de réelles difficultés : s'est heurté à la politique de soutien critique de J. CHIRAC et à la déclaration de guerre de l'appel de COCHAIN; M. ROCARD qui se heurtait au refus de MITTERRAND vers une ouverture au centre; DEVILLEPIN a eu du mal à cause du temps court du quinquennat qui incite à l'action, à cause de la prise de contrôle du parti majoritaire par SARKOSY  mise sous tutelle du premier ministre par le parti et par les députés qui ont exigé d'être associé en amont au programme du gouvernement, à cause des incartades d'une partie de l'UDF qui a décidé en 2006 de ne pas voter la confiance au premier ministre et qui a refusé de voter les budgets 2006 et 2007.

    Malgré tout le premier ministre conserve une emprise sur la majorité.

- d'abord pour des raisons conjoncturelles : le chef de l'Etat et le premier ministre ont gardé le plus longtps le silence sur leur éventuelle candidature aux présidentielles ce qui a permis pendant un certain temps le maintien d'un minimum de contrôle sur la majorité parlementaire.

- des raisons structurelles : la constitution confie des attributions importantes dans la procédures législatives  le premier ministre contient en propre le pouvoir d'initiative en matière législative (art 39). Il détient l'initiative exclusive pour les lois financières (finance et finance de la SECU). Le premier ministre intervient également dans la procédure dans la mesure où il est le maître du fonctionnement du bicaméralisme cad qu'il lui appartient en propre en cas de désaccord entre les deux assemblées de convoquer la commission mixte paritaire (art 45) qui va permettre de trouver un compromis. Le premier ministre intervient également pcq il peut demander au PR la convocation d'une session extraordinaire et il est le seul à pouvoir demander une nouvelle session avant l'expiration du délai d'un mois qui suit la clôture d'une précédente session. Il peut aussi déférer une loi au contrôle du conseil constitutionnel. C'es lui qui a l'initiative de l'initiative en matière de révision constitutionnelle (art 89).

 

    B. le chef du gouvernement (ou le premier des ministres)

    Selon l'art 21 de la constitution, le premier ministre est le chef du gouvernement et de l'administration. Il dirige l'action du gouvernement et assure ensuite la responsabilité suprême de l'administration.

 

        1. Il dirige l'action du gouvernement

    Il est aidé par une administration propre dans cette tache : c'est le secrétariat général du gouvernement. Ce secrétariat regroupe autour d'un secrétaire général dont la nomination est à la discrétion du premier ministre un petit nombre de fonctionnaires qui sont rattachés au premier ministre.

    Il joue un rôle central dans l'organisation du travail gouvernementale. C'est lui qui prépare l'ordre du jour du conseil des ministres. C'est lui qui tient les procès verbaux des conseils des ministres.

    Il joue un rôle central aussi pcq c'est lui qui centralise les textes en préparations (décrets ou lois) qui émanent de plusieurs ministères différents. Il assure l'harmonisation de ces textes, textes présentés au premier ministre. C'est lui aussi qui se charge de transmettre ces projets au parlement. Il participe à l'établissement de l'ordre du jour des assemblées.

    Le premier ministre n'est pas le supérieur hiérarchique des ministres. Sa primauté au sein du gouvernement est réelle :

- pcq c'est lui qui donne des instructions au gouvernement, il donne des instructions au moment de la constitution du gouvernement (circulaire ROCARD du 25 mai 1988 relative à la méthode de travail du gouvernement, circulaire JOSPIN du 6 juin 1997 relative à l'organisation du travail du gouvernement)

Le premier ministre arbitre entre les différents ministres : c'est important notamment à la proclamation du budget. La LOLF indique que le budget est préparé sous l'autorité du premier ministre.

C'est lui qui engage la responsabilité du gouvernement devant l'AN.

- pcq il est le partenaire privilégié de l'exécutif, du PR. Il peut le suppléer pour la présidence du conseil des ministres, pour la présidence des comités supérieurs (art 15) et pour un voyage à l'étranger.

La pratique des voyages à l'étranger a été instauré avec JOSPIN. Il avait pris l'habitude de voyage à l'étranger sans la présence du chef de l'Etat alors que jusque là l'usage voulait que le premier ministre ne se déplaçât que pour accompagner le chef de l'Etat. Dans un premier temps, il a fait des voyages à dimensions économiques. Les élections approchant, ces voyages ont pris une dimension politique jusqu'au calamiteux voyage en Israël en 2000. Les premiers ministres qui lui ont succéder ont repris cette pratique mais que pour la dimension économique.

Il peut participer à la définition des impératifs à la défense nationale pcq selon l'art 21 il est responsable de la défense nationale. Il va donc travailler en partenariat étroit avec le chef des armées. Pour exercer cette prérogative il est assisté par une administration propre : le secrétariat général de la défense nationale. C'est une administration chargée de réfléchir à la stratégie de la défense, d'établir la réglementation en matière de défense et de contrôler toutes les exportations de matériels militaires.

    Le premier ministre est chargé de conseiller le chef de l'Etat avant le recours aux pouvoirs exceptionnels de l'art 16.

 

        2. Il assure la responsabilité suprême de l'administration

    L'article 21 reconnaît au premier ministre uin pouvoir général en matière d'administration intérieure. Il est véritablement le chef suprême de l'administration.

Mais il n'est pas le supérieur hiérarchique ni des ministres ni des fonctionnaires.

La loi du 6 février 1992 (administration territoriale de la république) = les administrations sont placées sous son autorité et cette affirmation a été reprise par le conseil constitutionnelle très souvent.

    Ces pouvoirs administratifs sont très nombreux.

    Il nomme aux emplis civils et militaires mais sous réserve des prérogatives du président de la république telles qu'elles sont prévues par l'art 13.

    Il détient le pouvoir réglementaire = l'art 21 indique que le premier ministre assure l'exécution des lois (= pouvoir réglementaire). Il prend donc tous le sactes administratifs pour assurer l'exécution des lois qui sont des décrets ou des arrêtés. Ces décrets ou arrêtés sont des règlements d'application ou d'exécution. Ils se bornent à assurer l'exécution de slois.

Ce pouvoir réglementaire sous la 3^ème république était détenu par le PR et il a été transféré au président du conseil sous la 4^ème république. Sous la 5^ème, le premier ministre a une compétence de droit commun dans ce domaine et le PR y a une compétence d'exception, d'attribution.

    La constitution de 1958 prévoit à coté de ce pouvoir réglementaire d'application des lois un pourvoir réglementaire autonome. Le premier ministre peut en dehors d'un domaine qui est réservé à la loi, édicter des règles dans toutes les matières qui ne sont pas expressément énumérées à l'art 34 de la constitution. Et ces règles interviennent non pas pour appliquer la lois mais interviennent en dehors de toute application de la loi = règlement autonome. Ces règlements peuvent intervenir dans des matières qui avant 1958 relevaient de la compétence du parlement.

    Avant 1958, les règlements autonomes n'existaient qu'en matière de police et de services publiques.

CE 6 décembre 1907, compagnie des chemins de fers de l'est (de l'Etat)

CE 8 août 1919, arrêt LABONNE.

    Les actes du premier ministre sont contre signé par les autre sminsitres qui sont chargés de l'exécution de l'acte (art 22). Il n'a pas le même sens que le contreseing pour le PR. Il signifie que les ministres ont pris connaissance des actes du premier ministre et sont prêts à les exécuter.

    Les actes du premier ministre et du gouvernement sont contrôlés par le parlement. La constitution se situe dans la logique du régime parlementaire. Mais elle a voulu rééquilibrer les pouvoirs au profit de l'exécutif et a voulu mettre en place un « parlement régénéré ».

 

 

Titre 2 :

Le parlement

 

 

    Il est placé en troisième position : titre 4 de la constitution. La constitution a voulu restaurer un régime parlementaire authentique. Cela correspondait à la volonté des auteurs de la constitutions. Mais le parlement doit retrouver sa compétence normale (pour DG) : il ne lui appartient pas de définir la politique de la nation (comme sous la 3^ème) mais cette mission doit être confié au gouvernement.

 L'importance du parlement est sensiblement réduite. La constitution donne au gouvernement des moyens d'actions dans la procédure législative qui constituent autant de moyens de contrainte contre le parlement. Ce parlement est bicaméral, mais au sein de ce bicamérisme l'influence du Sénat est augmentée.

 M. DEBRE « le Sénat devra soutenir le cas échéant le gouvernement contre une assemblée trop envahissante pcq trop divisée » (cf la 4^ème république).

Les deux chambres sont placés sur un pied d'égalité dans un certain nombre de domaines :

- domaine de la révision constitutionnelle

- le contrôle du gouvernement par les commissions parlementaires, d'enquête et par les procédure de questions;

    la chambre basse conserve une prééminence en matière législative où elle détient le dernier mot. Elle seule peut mettre en cause la responsabilité du gouvernement.

    Les prérogatives du Sénat ont été renforcées depuis 2002 sous l'influence de RAFFARIN premier 1er ministre issu du Sénat : renforcé par la loi constitutionnelle du 23 mars 2003 qui donne au Sénat la priorité pour les lois relatives aux collectivités territoriales. La loi organique du 31 juillet 2003 augmente le nombre des sénateurs ce qui augmentera l'influence du Sénat au sein du congrès.

    Pour autant le Sénat n'a pas joué le rôle qui était prévu (régulateur des pouvoirs de l'AN) mais a eu tendance à passer à un rôle de véritable contre pouvoir vis-à-vis du PR. Ce role de contre pouvoir ne peut qu'être limité que :

- pcq le Sénat ne dispose pas des moyens juridiques qui lui permettraient d'imposer son point de vue. Son seul pouvoir est un pouvoir de blocage qui lui est donné par l'autonomie dont il dispose dans la conduite de ses travaux.

- Pcq le parlement n'est plus comme autrefois, le lieu normal de la vie politique et même l'AN ne peut plus prétendre contrôler la politique définie et conduite par l'exécutif. Le gouvernement a toujours trouvé une majorité stable sauf exceptions (crise de 1962, majorités relatives des premiers ministres de la gauches relatives).

    Dans ces conditions, le parlement ne contrôle plus. Il devient une tribune officielle de l'opposition. C'est devenu également le lieu où le gouvernement dialogue avec sa majorité. Les parlementaires amendent les textes du gouvernement. Il participe de cette façon à la mise sur pied, l'établissement du programme gouvernemental.

 

 

Chapitre 1 :

l'institution parlementaire

 

Section 1

Le recrutement

 

I. les députés

    Ils sont 577.

    Ils sont élus au scrutin majoritaire à deux tours et pour 5 ans. Et désormais selon un système de date fixe. C'est la loi organique du 15 mai 2001 qui substitue à la date variable la date fixe. Le pouvoir de députés expire le 3^ème mardi de juin de la 5^ème année qui suit son élection.

 

II. Les sénateurs

    Ils étaient au nombre de 321. Ce nombre doit progressivement s'élever jusqu'en 2010 : 346 sénateurs.

    Les sénateurs sont élus au suffrage universel indirect et pour assurer la représentation des collectivités territoriales de la république. La loi organique du 31 juillet 2003 a modifié la composition du Sénat mai aussi la durer du mandat : 6ans au lie de 9. Le Sénat est renouvelable par moitié tous les trois ans. Cette même loi a abaissé l'age pour petre élu au Sénat : 35 ans. Dorénavant dans les départements où sont élus trois sénateurs ou moins, l(élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. Et dans les départements qui élisent 4 sénateurs ou plus, le mode de scrutin est la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne.

 

 

Section 2

Le statut des parlementaires

 

    Selon l'article 27, le mandat est représentatif et personnel (pas de compte à rendre aux électeurs).

    Le mandat des parlementaires est incompatibles avec certaines fonctions : les députés et sénateurs ne peuvent détenir qu'un seul autre mandat électif et ne peuvent détenir plus d'une fonction élective locale. On exclut de ces incompatibilités les mandats au sein des organes intercommunaux.

Les parlementaires ne peuvent pas non plus exercer de fonctions publiques non électives sauf exception pour les professeurs de l'enseignement supérieur.

Les parlementaires peuvent exercer des fonctions privées non électives.

    Le mandat des parlementaires est protégé par des immunités. Elles sont prévues à l'article 26 de la constitution.

Ils sont protégés :

- par l'irresponsabilité : met à l'abri les parlementaires des poursuites pénales pour les actes accomplis dans l'exercice de leur fonction.

- par l'inviolabilité : met à l'abri des poursuites pour les actes accomplis en dehors des fonctions. Depuis la révision constitutionnelle du 4 août 1995, les parlementaires ne peuvent pas être arrêtés sans une autorisation du bureau de leur assemblée.

 

 

Chapitre 2

Le pouvoir parlementaire

 

    La constitution a réduit les pouvoirs du parlement pour lutter contre la souveraineté parlementaire. Dorénavant, le parlement dispose de pouvoirs particuliers pour la déclaration de guerre (article 35) pour l'état de siège (article 36) en matière de révision constitutionnelle (art 89) etc. mais il dispose de deux pouvoirs essentiels, deux attributions fondamentales :

- le pouvoir de faire la loi,

- le contrôle du gouvernement.

 

 

Section 1

Le pouvoir législatif

 

    La constitution de 1958 a prévu une nouvelle séparation des pouvoirs. Dans ce domaine du pouvoir législatif, la nouvelle SPD a consisté à restreindre le champ d'intervention du parlement autrement dit à restreindre le domaine de la loi, les possibilités d'interventions du parlement en donnant au gouvernement la maîtrise de la procédure législative.