Institutions européennes, mercredi 18 avril

Section 2 Le conseil européen

 

C'est la réunion des responsables politiques suprême des états membres, chaque Etat y fait siéger qui il veut. Le président de la commission y siège également.

Par rapport aux autres institutions le Conseil européen joue un rôle d'impulsion, d'arbitrage suprême, d'orientation constitutionnelle qui permet de le comparer à un chef d'Etat collectif.

 

Chapitre IV Le parlement européen

 

A l'origine : l'assemblée, mais dès le début des années 60 l'assemblée a choisit le titre de Parlement européen.

Toute assemblée n'est pas parlementaire, pour être parlementaire une assemblée doit avoir des compétences législatives et financières.

Les députés européens en se dénommant parlement revendiquaient l'octroi de compétences normatives et budgétaires alors qu'à l'origine l'assemblée n'avait pas de pouvoirs, seulement consultative.

Les traités utilisent l'expression parlement européen depuis l'acte unique de 1987. En effet dans les dernières décennies il a obtenu une large part du pouvoir budgétaire et une part plus restreinte du pouvoir normatif.

 

Première section L'élection du Parlement Européen

 

A l'origine l'assemblée était élue au Suffrage Universel Indirect au sens ou les parlements nationaux élisaient en leur sein un certain nombre de députés européens qui allaient siéger à Strasbourg lors de brèves sessions. L'élection au Suffrage Universel Direct avait été annoncée dans les traités et cela a été décidé dans l'acte du 20 septembre 1976, première élection en juin 1979.

Election de S. Veil à la présidence du Parlement, le parlement européen représente les peuples européens, il a pour raison d'être d'assurer la démocratie dans l'UE, et d'assurer la représentation politique ; ce sont des élus politiques qui sont élus cette légitimité démocratique se transmet par l'investiture à la commission européenne.

Néanmoins on ne peut pas prétendre que le Parlement européen élu au SUD a résolu le problème du déficit démocratique, cette situation est due à de nombreuses causes dont l'absence dans les médias. Il n'y pas de partie politique à l'échelle européenne ; Pour que le Parlement soit réellement représentative il faudrait que la voie de chaque électeur ai la même force quelque soit sa nationalité.

Dans l'UE il y a toujours eu des écarts de représentation importants au détriment des grands Etats, actuellement il y a 785 députés dont 99 pour l'Allemagne, 5 pour Malte.

Cette injustice relative peut cependant être comparée à des situations similaires internes aux Etats membres.

Il n'y pas de mode de scrutin unique et par exemple la France et le Royaume Uni ont longtemps eu les scrutins les plus différents ; en France représentation proportionnelle dans une circonscription unique, UK scrutin majoritaire à un tour dans des circonscriptions.

Heureusement il y a eu mouvement d'harmonisation spontanée en faveur de la proportionnelle par région (UK 1999, France 2004).

Du point de la représentativité du Parlement, le taux d'abstention est beaucoup trop élevé et le taux d'abstention est croissant d'une élection européenne. Le taux moyen de participation est très différends d'un Etat à l'autre (vote parfois obligatoire) mais il a été massif dans le nouveaux pays européens.

Les députés sont élus pour un mandat de 5 ans et il n'y a pas de possibilité de dissolution.

 

Section 2 le fonctionnement

 

Le parlement européen a déjà un bureau, pièce maitresse. Le président actuel Pottering (allemand), il y a une pratique du pouvoir qui consiste en une alternance de la présidence entre les deux principaux groupes parlementaires. Cette pratique apparaît discutable car elle ne clarifie pas le débat politique.

 

Le parlement est assez libre de s'organiser comme il le souhaite dans la mesure du respect des traités. Il organise librement son ordre du jour. Pour les commissions parlementaires le parlement est très libre. Le travail des parlementaires est gêné par le siège du parlement à Strasbourg.

 

Il y a deux groupes parlementaires dominant, il s'agit d'un côté des démocrates chrétiens et autres parties de droite et de centre droit, qui s'appelle le Partie Populaire Européen et de l'autre côté les sociaux démocrates. Le problème c'est ces groupes sont loin de la majorité absolue. Il y a donc un certain nombre d'autre groupe parlementaire, notamment les libéraux et plein d'autres petits groupes. Le jeu politique est assez complexe ce qui accroît la difficulté pour les citoyens de comprendre le fonctionnement.

 

Chapitre V Les pouvoirs partagés entre le Conseil des ministres et le Parlement européen

 

Chaque institution dispose de certaines compétences qui lui sont propres ainsi le Parlement européen peut adopter une mention de censure contre la commission européenne. La motion de censure doit recueillir la majorité des membres composant l'assemblée et les 2/3 des suffrages exprimés. Néanmoins pour l'essentiel ces deux institutions se partagent les pouvoirs dont dispose dans les Etats membres les assemblées parlementaires.

 

Section 1 le pouvoir budgétaire

 

Comme l'UE n'est pas souveraine ce sont les Etats qui établissent ses ressources. Mais ensuite dans le cadre dans de ces ressources disponibles le pouvoir budgétaire s'exerce un peu comme dans Etat membre au parlement bicamérale. A l'origine les attributions sont très différentes : c'est le Conseil des ministres qui adopte le budget sur proposition de la commission et sur avis de l'assemblée.

Les traités de Bruxelles et … vont changer les rapports de force à partir de 1977 l'assemblée dispose d'une part importante du pouvoir budgétaire.

Dans un parlement bicaméral il y a plusieurs solutions ; sur le modèle américain il faut l'accord des deux assemblées et sur le modèle français, l'Assemblée nationale supplante le Sénat. Dans la communauté, dans certaines matières c'est le conseil des ministres qui a le dernier mot et dans d'autres c'est le parlement. On fonctionne par liste ; les dépenses obligatoires donnent le dernier mot au conseil et il s'agit essentiellement des dépenses agricoles. Si le parlement européen souhaite dépasser certaine limite il doit avoir l'accord du conseil, ces limites sont les perspectives financières pluri annuels, c'est-à-dire une programmation indicative adoptée entre institutions et Etats membres de l'évolution des dépenses par grands types de dépenses.

Actuellement on est dans les perspectives 2006-2013. A l'inverse si le parlement est globalement mécontent du budget il peut le rejeter en bloc. Il a utilisé ce pouvoir pour le budget 1980 pour ma première fois. Dans un tel cas la commission est obligé de monter un nouvel avant projet de budget. Si le budget n'est adopté au premier janvier, le budget de l'année précédente est reconduit pas mois jusqu'à l'adoption du véritable budget. Le budget de 1988 adopté le 15 juin.

 

Le budget communautaire présente certaines caractéristiques : il est adopté en équilibre, l'UE n'est pas endettée.

En réalité le problème c'est que souvent en fin d'année il reste un solde de plusieurs milliards d'euros. Il est vrai que souvent les programmes communautaires ne sont pas exécutés car ils exigent des participations des Etats membres ne veulent pas faire.

Le budget est de 100 milliards d'euro soit un peu plus du tiers que le budget de la France. L'essentielle des dépenses concernent des interventions économiques dans les Etats membres.

 

Section 2 le pouvoir normatif

 

La situation de départ est identique, les grands actes normatifs sont adoptés sur proposition de la commission par le conseil avec seulement la consultation de l'assemblée. Il y a donc un fort déséquilibre entre les pouvoirs du conseil et de l'assemblée.

De façon plus tardive qu'en matière budgétaire un rééquilibrage a eu lieu. En plus de la procédure de consultation, à partir de 1975 a été créée une procédure de concertation. Comme l'assemblée avait gagné du pouvoir en matière budgétaire elle a demandé que son point de vue soit mieux considéré lorsqu'il s'agissait d'adopter des actes normatifs ayant une incidence budgétaires. La procédure de concertation permet donc dans un tel cas à l'assemblée de provoquer la réunion d'un comité de concertation où vont se retrouver des députés et des représentants du conseil, juridiquement le conseil reste libre d'adopter l'acte de son choix mais en pratique l'assemblée a souvent obtenu gain de cause.

 

L'acte unique a élargit les compétences du parlement d'abord il a donné au Parlement un droit de veto dans le cadre de certaines procédures ; adhésion d'un nouvel Etat membre, à propos des accords d'association passé entre la communauté et des Etats tiers.

Mais ce droit ne permet pas au parlement de participer directement à l'élaboration de l'acte.

 

La procédure de coopération a un champ d'application restreint qui a été prévue au cas par cas par des articles des traités mais globalement appliquée dans le champ de l'achèvement du marché intérieur. Cette procédure établissait une double lecture du texte ce qui faisait ressembler à la procédure de navettes, ce qui a beaucoup responsabilisé le parlement. En théorie le pouvoir du conseil restait à peu près intact dans la mesure où il pouvait se libérer des amendements parlementaires mais uniquement à l'unanimité si la commission soutenait les amendements parlementaires. En pratique cette procédure a bien fonctionné, le parlement européen a beaucoup influencé les actes du conseil.

 

L'étape décisive a été franchise avec le traité Maastricht avec la création de la procédure de co décision.

Le champ d'application de cette procédure avait d'abord été établi surtout au détriment des champs d'application de la procédure de coopération. Par la suite le champ d'application de la procédure de co décision s'est développé, quand à la procédure elle-même elle était d'abord extrêmement complexe mais elle a été simplifiée par le traité d'Amsterdam.

 

Pour qu'un texte soit adopté il faut l'accord du conseil et du parlement, lorsqu'au cours de la procédure un désaccord apparaît on réunit le comité de conciliation qui s'efforce de trouver un compromis mais l'acte sera rejeté si une des deux institutions n'est pas d'accord.

 

On évoque souvent la mise en place d'une procédure normative de principe dans un objectif de simplification du système institutionnel, cette procédure de principe devrait être la procédure de codécisions quelques cas exceptionnelles pouvant faire l'objet de procédures spéciales.