Droit constitutionnel, mercredi 28 mars

Les trois derniers concernent l'autorisation de ratification d'un traité. Le 23 avril 1972 à propos de l'élargissement de l'UE, le référendum pour le traité de Maastricht le 20 septembre 1992. Le dernier ; celui du 29 mai 2005 à propos du traité établissant une constitution pour l'Europe.

Le référendum est peu utilisé car il a une portée limitée et on lui reproche des tendances plébiscitaires. Selon la pratique Gaullienne, les électeurs ne se prononcent pas sur une question posée mais sur l'homme qui la pose. Les citoyens ne sont pas appelés pour un exercice du pouvoir normatif, mais pour mettre en cause le pouvoir.

Cette déviation plébiscitaire a été écartée par les successeurs qui ont refusé de mettre en jeux leur mandat. Mais la déviation plébiscitaire subsiste car à chaque fois les électeurs ont le choix entre le oui et le chaos ; le non n'est jamais envisageable parce qu'il contrarie la nécessité historique.

Le recours aux pouvoirs exceptionnels

Dans la conception de De Gaulles le Président de la République est l'homme de la nation et il doit en cas de péril grave pouvoir veiller sur elle et ses institutions. Il doit pouvoir disposer des moyens juridiques et politiques lui permettant de faire face à la situation. En 1958 on garde le souvenir de la débâcle de 1940 et on en rend responsable la paralysie des institutions de la IIIème République. En même temps c'est la guerre froide et on évoque l'hypothèse d'une guerre nucléaire.

Dans ces conditions le Président doit pouvoir établir une dictature temporaire. Ses prérogatives dans ce domaine sont limitées par l'article 16.

La mise en œuvre :

La décision de recourir à l'article 16 est soumise à deux conditions ; il faut une menace grave et immédiate contre les institutions de la République ou contre l'indépendance nationale ou contre l'intégrité du territoire on contre l'exécution des engagements internationaux de la France.

Il faut également une interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.

La décision de recourir à l'article 16 est soumise à certaines formalités :

-Le président doit s'entourer d'avis ; président AN, président Sénat, Premier ministre et le Conseil Constitutionnel. Ces avis doivent être publiés et celui du Conseil constitutionnel doit être motivé.

-Le Président doit informer la nation par un message.

Ces formalités ne sont pas très contraignantes parce que les avis ne lient pas le Président et le message ne limite pas son initiative.

Le Président prend la décision seul et sans contreseing, et cette décision échappe à tout contrôle juridictionnel. Le Conseil d'Etat s'est déclaré incompétent pour contrôler cette décision.

L'exercice :

Pendant la durée de l'application de l'article 16, le Président est investit de pouvoirs très importants qui lui permettent de dessaisir les autres organes constitutionnels. Le Président prend toutes les mesures exigées par les circonstances. Ces mesures prennent le nom de décision. Elles peuvent dessaisir le parlement parce quelles peuvent intervenir dans le domaine législatif, mais aussi dans le domaine règlementaire.

Ces décisions restent en vigueur même après la fin des pouvoirs exceptionnels jusqu'à ce qu'elles aient été abrogées par la loi ou les règlements

Ce pouvoir normatif du président n'est pas sans limites et l'article 16 pose un certain nombre de limites :

-les mesures prises doivent êtres inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels les moyens dans les meilleurs d'accomplir leur mission

Le Président ne peut pas modifier la constitution toutes les mesures prises doivent viser à rétablir un retour au fonctionnement normal des instituions (la révision du 23 février 2007 qui abolit la peine de mort vise à éviter que le Président en cas d'application de l'article 16 puisse rétablir la peine de mort).

Les mesures prises doivent êtres soumises à l'avis du Conseil constitutionnel, cet avis ne lie pas le Président.

Pendant toute la durée des pouvoirs exceptionnels, le parlement se réuni de plein droit pour éventuellement engager une procédure de destitution prévue à l'article 68.

Les pouvoirs de l'assemblée nationale ?

Le Président de l'Assemblée Nationale, en 1961 a écrit au Président de la République pour savoir qu'elles étaient les pouvoirs réels de l'Assemblée Nationale.

De Gaulles a donné son interprétation : quand la période de session de plein droit coïncide avec la session ordinaire le parlement peut légiférer et éventuellement renverser le gouvernement si celui-ci engage sa responsabilité.

Dans la période ou la session de plein droit ne coïncident pas avec la session extraordinaire le parlement ne peut pas légiférer et il ne peut pas renverser le gouvernement.

22 avril 1961 putsch des généraux ; De Gaulles prononce les pleins pouvoirs. Le putsch va vite s'effondrer rapidement mais les pleins pouvoirs vont durer jusqu'en septembre, 18 décisions seront prises dans le domaine de la loi.

La responsabilité du Président de la République

Dans la tradition du régime parlementaire le Président de la République bénéficie d'une immunité générale et pour lui permettre d'exercer son mandat en toute indépendance. La constitution lui reconnait une irresponsabilité de principe, il aune responsabilité de faits devant les citoyens.

Irresponsabilité de principe :

Il échappe à tout contrôle juridictionnel ou parlementaire pour les actes commis dans le cadre de ses fonctions en dehors du cadre de la constitution. Dans l'exercice de ses fonctions il est irresponsable politiquement contrairement aux ministres et il irresponsable pénalement, il bénéficie de plus par une protection pénale positive : il est protégé dans sa dignité par un délit : le délit d'offense à chef de l'Etat. Il est prévu par la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; c'est une protection qui ne s'applique à aucune autre fonction. Cette protection a cessé de s'appliquer depuis Valérie Giscard d'Estaing qui s'était déclaré hostile à son application.

La protection du Chef de l'état dans l'exercice de ses fonctions :

Le chef de l'Etat n'est pas responsable des actes accomplis dans cette qualité. Cette irresponsabilité est très large ; elle est la transposition de l'immunité traditionnelle accordée au monarque. Le monarque bénéficie d'une immunité absolue en vertu de l'adage « le roi ne peut mal faire ».

Cette immunité existe au moins formellement en UK ou en Espagne.

Cette immunité était reprise en 1791, elle a été adaptée à un chef de l'Etat républicain et cette irresponsabilité peut être remise en cause si l'exercice des fonctions constitue un manquement grave au devoir de sa charge. Jusqu'en 2007 le chef de l'Etat ne demeurait responsable qu'en cas de haute trahison. La haute trahison était une infraction mal définie, infraction politique, qu'on peut rapprocher de l'impeachment américain, le Président américain pouvant être accusé de trahison, concussion ou autres crimes délits.

L'article 68 supprime l'infraction de haute trahison et remplace par une qualification plus large : le président aussi longtemps qu'il est en fonction est irresponsable pour tout ses actes autres que ceux constituent un manquement grave à l'exercice de son mandat.

La responsabilité pour manquement grave ne peut être jugée que par une juridiction d'exception prévue par la constitution : la Haute Cour.

La Haute Cour de justice était composée de 24 parlementaires élus par leurs pairs. Actuellement, la procédure se déroule de la façon suivante ; proposition de réunion de la Haute Cour doit être adoptée soit par l'Assemblée Nationale soit Sénat à la majorité des 2/3, cette proposition doit être adressée à l'autre assemblée sans délai qui doit se prononcer à la même majorité dans un délai de 15 jours.

Elle composée conjointement des deux chambres sous la présidence du président de l'Assemblée Nationale.

Elle peut prononcer la dissolution à la majorité des deux tiers des membres de la Hte Cour, à bulletin secret et seules les voix favorables à la destitution sont recensées ; toutes les autres sont considérés comme favorables au Président.

Jusqu'en 2007 la sanction n'était pas prévue.

La Haute Cour n'a jamais condamné, Pétain 1945 a été condamné par la Haute Cour de justice.

Cette immunité de juridiction n'est pas compatible avec le droit de la Cour Pénale Internationale créé par le traire de Rome du 18 juillet 1988, ratifié par la France. La révision de l'article 53-2 prévoit que la République peut reconnaître la juridiction de la CPI dans les conditions prévues par le traité. Cette révision a remis en cause l'immunité de juridiction du Président de la République et la compétence de Haute Cour.

Traité de Rome : la qualité officielle de chef de l'état n'exonère en aucun cas de la responsabilité pénale et les immunités qui s'attachent à la qualité officielle n'empêche pas la CPI d'exercer sa compétence. La compétence de la CPI a été confirmée par le nouvel article 67 qui renvoi à l'article 63.

L'inviolabilité du chef de l'état pour les actes accomplis hors fonction.

L'inviolabilité est un privilège qui met à l'abri le chef de l'état des poursuites pénales pour les actes accomplis en dehors de ses fonctions. L'article 68 prévoit que le chef de l'Etat peut être destitué que pour manquement grave dans le cadre de ses fonctions, ce qui en principe permet des poursuites pour les actes qui ont été accomplis hors fonction ou pour les actes antérieurs aux fonctions.

Le tribunal correctionnel de Paris a pu juger VGE pour une infraction électorale commise avant la prise de fonction. Elle l'a relaxé en confirmant sa compétence. La partie civile a saisi valablement la juridiction de droit commun.

Dans sa décision du 22 juillet 1999 le Conseil constitutionnel a estimé que le Président bénéficiait d'un privilège de juridiction absolue pendant toute la durée de son mandat, l'article 67 reprend cette position de principe et consacre l'immunité de juridiction et l'inviolabilité du Président pendant l'exercice de son mandat, l'article 67 prévoit que le chef de l'Etat ne peut faire l'objet d'aucune poursuite ni action en justice, ni requis pour témoigner, pendant toute la durée de son mandat.

Il peut faire l'objet de poursuites un mois après la fin de ses fonctions, la fin des fonctions peut intervenir dans des conditions normales ou par destitution qui ouvre la voie aux poursuites pénales.

Une responsabilité de faits

Le chef de l'Etat est irresponsable politiquement ; le parlement n'a pas de moyen constitutionnellement prévu pour l'obliger à démissionner. Cette irresponsabilité politique correspond à la logique du régime parlementaire ; le chef de l'Etat n'est que nominalement l'auteur des actes de l'exécutif, cela signifie que les actes doivent être contresignées. La constitution de 1958 prévoit des pouvoirs propres et il ne peut y avoir exercice de pouvoirs propres sans responsabilité, l'article 68 en écartant la Haute trahison permet désormais au parlement de destituer le Président la République si l'exercice des pouvoirs propres constituent un manquement grave au regard de sa charge.

La pratique institutionnelle n'a pas attendu pour développer une responsabilité politique de faits qui reste relative et aléatoire. Elle s'exerce devant le peuple et devant les citoyens résulte de la transformation présidentielle. Le Président n'est pas seulement un arbitre il est aussi le chef suprême de l'exécutif, il encourt une responsabilité pendant son mandat et aux élections.

Une responsabilité relative pendant la durée du mandat.

Deux sortes de prérogatives :

Celles de la constitution et celles de sa position de chef de la majorité parlementaire.

Cette situation de chef de la majorité a fait naître une responsabilité indirecte devant les représentants du peuple. Il est responsable en tant que chef de la majorité parlementaire. La prééminence du chef de l'Etat sur l'exécutif que grâce au soutient de l'Assemblée Nationale qui peut renverser le gouvernement et elle peut mettre en cause l'action gouvernementale et les inclinations du chef de l'Etat. La chute du gouvernement constitue un désaveu direct vis-à-vis du Président de la République. Cette responsabilité reste aléatoire car le désaveu populaire ne remet pas en cause le mandat du Président met lui fait perdre les prérogatives qui résultent de sa situation de chef de la majorité parlementaire.

Lors du renouvellement du mandat, cette responsabilité n'est directe que devant le suffrage universel, il est responsable devant le peuple car il est élu directement au suffrage universel mais sa responsabilité est mise en jeu à l'occasion d'une réélection. La réduction du mandat à 5 ans vise à permettre la mise en jeu de la responsabilité du Président pour que le peuple puisse effectuer un contrôle effectif. Cette responsabilité a été rationnalisé par quinquennat sec et par l'inversion de calendrier électoral, dorénavant la responsabilité du chef de l'Etat est directement lié au soutient de la majorité issue d'élections qui sont explicitement à destinée à fournir son soutient et pour la même durée et c'est ensembles que le Président d'une part, et sa majorité d'autre part doivent rendre compte de l'action politique menée pendant 5 ans.