Institutions Européennes, mercredi 2 mai

Quelle classe ! moins d'une heure et demi avant la fin du cour… par contre la fin…

La question de la primauté se décompose en deux éléments :

• En premier lieu il y a la question du droit communautaire et la constitution nationale
  
• Et le problème du droit communautaire et la loi nationale
  

1. Le conflit droit communautaire/constitution
   

C'est évidemment la question la plus difficile sur un plan théorique puisque la constitution est l'acte national suprême, mais sur un plan pratique les risques de conflits sont peu fréquents.

Deux hypothèses à distinguer :

• le conflit entre la constitution et un traité nouveau (pas encore entré en vigueur). En 1958, on crée le Conseil constitutionnel, compétent pour statuer sur la compatibilité des traités avec la constitution. Par conséquent, les traités fondateurs des communautés bénéficient d'une immunité (car ratifiés avant 1958). Par contre chaque fois qu'un nouveau traité est signé, un contrôle de constitutionnalité est possible. Dans certain cas ce contrôle n'est pas exercé (par exemple l'acte unique européen n'a pas été soumis au contrôle). Par contre pour la ratification du traité de Maastricht le Président Mitterrand a choisi d'utiliser l'article 54 de la constitution (saisine avant le débat parlementaire), le Conseil dans une décision du 9 avril 1992 a constaté trois points de contradiction entre le traité nouveau et la constitution ( : l'union monétaire, le droit de vote des citoyens UE aux élections locales et européennes, le choix des pays à l'égard duquel on demande un visa). Dès lors deux solutions étaient théoriquement possibles, soit on modifiait le traité, soit on révisait la constitution. La constitution a été révisée par l'article 89 (congrès, 25 juin 1992). L'ordre juridique français s'est incliné face au traité mais en réalité la primauté de la constitution était nettement affirmée : si on n'avait pas réussi à réviser la constitution le traité n'aurai pas pu être ratifié. La constitution est obstacle à l'entrée en vigueur d'un traité contraire.
  

Le 20 septembre 1992 le traité a été ratifié par un référendum de l'article 11.

De nombreux Etats de la communauté ont opéré de même, et cela s'est reproduit lors des traités ultérieurs notamment pour le traité d'Amsterdam. Le traité constitutionnel a débouché à la décision du 19 novembre 2004 qui a engendré une révision.

La procédure de 1992 a été l'occasion de donner une base juridique constitutionnelle à l'UE.

La contradiction constitution/droit en vigueur.

Cette hypothèse peut se réaliser lorsqu'il n'y pas eu de contrôle au moment de l'entrée en vigueur du traité. Le traité entrée en vigueur va provoquer des litiges et des parties vont invoquer sont inconstitutionnalité. Dans la plupart des cas, le litige ne viendra pas du traité lui-même mais du droit dérivé de ce traité. En France un tel problème a mis longtemps avant d'apparaître, la constitution française est peu performante en matière de droits fondamentaux, de plus notre juridiction constitutionnelle est dure à saisir. Pour les mêmes raisons inverses c'est en Allemagne que ce problème est d'abord apparu. Un opérateur économique allemand est obligé de prévoir un cautionnement bancaire pour réaliser une opération d'exportation en vertu d'un règlement de la communauté. Il ne veut pas, il invoque le droit de propriété garantie par sa constitution nationale. Dans une décision de 1974, la Cour constitutionnelle allemande avait d'abord estimé que : « aussi longtemps que le droit communautaire sera établi de façon peu démocratique, et qu'il sera peu protecteur des droits fondamentaux, la cour constitutionnelle acceptera d'examiner les exceptions d'inconstitutionnalités liées au droit communautaire. »

En 1986 la cour allemande, dans une autre décision a inversé sa position, entre temps l'assemblée européenne était élue au suffrage universel, en même temps la cour de Luxembourg avait accentuée sa protection sur les droits fondamentaux. Donc : « aussi que longtemps que le droit communautaire restera dans l'ensemble aussi protecteur des droits fondamentaux que le droit allemand, la cour n'acceptera plus d'examiner des exceptions d'inconstitutionnalité tirées du droit communautaire.

Dans l'un et l'autre elle a accepté la primauté du droit communautaire, la condition étant le respect des droits fondamentaux.

En France on a vu dans la dernière décennie les hautes juridictions prendre position sur cette question. Le Conseil d'Etat dans l'arrêt Saran 1998 et la Cour de cassation (arrêt Fraisse) proclament que dans l'ordre interne c'est la constitution qui prime. L'expression dans l'ordre interne signifie qu'à contrario dans l'ordre international la primauté de la constitution française peut causer des problèmes comme engager la responsabilité internationale de l'Etat. La primauté de la constitution est fondée sur le fait que c'est l'article 55 de la constitution qui établit le statut des traités. Quand au Conseil constitutionnel on envisageait depuis longtemps qu'il censure une loi qui se serai borné à transposer fidèlement une directive européenne et cela aurai mis en évidence le fait que pour le Conseil constitutionnel lui aussi c'est la constitution qui prime. Cette hypothèse a failli se réalisé mais le Conseil a toujours évité cette solution. Finalement c'est le Conseil qui a plutôt orienté la jurisprudence dans le sens de la primauté du droit communautaire, dans une décision de 2004 « économie numérique » le Conseil en donnant un effet juridique à l'article 88-1 de la constitution, il a estimé qu'il y avait une obligation constitutionnelle de transposer les directives communautaires et que cette obligation n'est mise en échec qu'en cas de contradiction entre le droit communautaire et la constitution nationale.

Dans une décision ultérieure « droit d'auteur » (27 juillet 2006), l'obligation de transposer n'est plus levé qu'en cas de contradiction « à un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France. » L'obligation de transposer reste en vigueur même en cas de contradiction limitée par rapport à la constitution nationale.

Toujours en se fondant sur l'article 88-1 le Conseil estime qu'il doit censurer une loi qui transpose de façon manifestement erronée une directive communautaire. C'est ce qu'il a fait dans une décision du 30 novembre 2006 « secteur de l'énergie ».

Le Conseil d'Etat dans un arrêt Arcelor du 8 février 2007 a inscrit sa jurisprudence dans la perspective du Conseil constitutionnel.

Depuis sa décision du 15 janvier 1975 le Conseil constitutionnel refusait de se déclarer compétent sur la conformité des lois aux traités internationaux. Cette position lui a été longtemps reprochée, les décisions récentes montrent que sur la base de l'article 88-1, et donc seulement en fonction du droit de l'UE, il accepte de procéder à un tel contrôle.

Le Conseil constitutionnel a pris une position proche de celle de la cour allemande,

1. Le conflit entre le droit communautaire et la loi nationale.
   

Ce conflit sera relativement plus fréquent mais la primauté du droit communautaire sur la loi nationale est désormais acceptée partout, sous réserve des douze nouveaux. Pour des raisons évidentes, dans l'ensemble, le droit communautaire dérivé est adopté avec des garanties d'ordre démocratique et d'ordre médiatique avec des garanties contentieuses comparables à celles des lois nationales. Et comme le droit communautaire doit s'appliquer sur tout le territoire des Etats membres il est logique que sa valeur soit au moins supra législative. En 1979, la cour d'appel de Londres avait indiqué que s'il y avait contradiction entre le droit communautaire et la loi britannique, le droit communautaire prime. Mais la Cour d'appel a ajouté par contre « s'il devait arriver que le Parlement décide de répudier le traité, le devoir de nos tribunaux serai de suivre la loi. »

Néanmoins cette décision est restée isolée (un cas d'espèce), le droit communautaire est dans l'ensemble très bien respecté au Royaume Uni.

Pour ce qui est du cas Français l'article 55 fournit une base juridique de tradition moniste ; « les traités ont une autorité supérieure à celle des lois ». Il y a une condition de réciprocité, l'article est rédigé de façon archaïque ; la réciprocité est évidente dans un acte bilatéral, par contre la condition de réciprocité n'a aucun sens pour les traités multilatéraux, si elle concerne les droits fondamentaux, si le traité comporte lui-même des mécanismes de s'actions. La constitution de 1958 aurait pu être plus précise. La clause de réciprocité ne joue que dans le cas ou le traité ne prévoit pas lui-même des s'actions.

L'article 55 a été écrit après l'entrée en vigueur des traités fondateurs, il aurait été utile de faire référence expresse dans l'article 55 au droit dérivé. Pendant longtemps il n'a même pas été appliqué, alors qu'il reprenait une disposition de la constitution de 1946.

Sous l'IIIème République, le rapport entre la loi et le traité n'était pas envisagé par la constitution. Ce sont les hautes juridictions, dans le silence des textes, qui ont résolu le problème. Le Conseil d'Etat et la Cour de cassation, en cas de conflits, fessaient primés le texte le plus récent.

Malgré la constitution de 1946, on continuait d'applique jurisprudence. Même après les adhésions aux communautés.

La Cour de cassation a finalement accepté la primauté du droit communautaire (arrête Jacques Vabre), cette évolution était satisfaisante par rapport au texte de la constitution, par rapport à l'arrêt Costa, mais cette solution était bizarre au sens ou elle contredisait la position du conseil d'Etat et par conséquent le statut du droit communautaire n'était pas le même selon que l'on se trouve devant le juge judiciaire ou juge administratif. Le Conseil d'Etat a maintenu sa jurisprudence ancienne pendant près de 15 ans, l'argument du Conseil d'Etat était qu'il avait été créé par la loi du 28 pluviôse an VIII pour faire respecter la loi par les actes administratifs, sa norme de référence est la loi, il s'estimait donc incapable d'écarter la loi, contraire à un règlement communautaire. C'est la « théorie de la loi-écran ». Le Conseil d'Etat se refuse d'annuler un acte administratif contraire au droit communautaire s'il est conforme à la loi. Le souci de faire respecter la loi est louable (pourquoi j'écris ça ?). L'opposition du Conseil d'Etat au droit communautaire était principalement corporatiste, il a cédé dans l'arrêt Nicolo, 20 octobre 1989. Le Conseil d'Etat a été poussé dans ce sens par deux décisions du Conseil constitutionnel (IVG, et par la décision (21 à octobre 1988, le Conseil constitutionnel statuant comme juge de fonds pour un contentieux électoral).

L'arrêt Nicolo n'est pas motivé, les conclusions Friedman sont remarquables.

DEUXIEME CHAPITRE le système juridictionnel

1. Le juge communautaire
   
2. les voies de droit
   

1. le juge communautaire
   

La cour de justice des communautés européennes est une des quatre institutions d'origine, elle a joué un rôle fondamental dans la construction européenne.

La composition de la Cour.

La cour est composée de juges, d'avocats généraux, et d'un personnel administratif.

Les juges

Il y a actuellement un juge de chacune des 27 nationalités, on conserve traditionnellement l'imparité. Les juges sont nommés par les gouvernements des Etats membres d'un commun accord c'est-à-dire qu'un gouvernement peut récuser la proposition d'un autre. Il faut être fiable, d'expérience, modéré à l'égard de l'UE.

On essaye d'éviter la politisation de l'institution. Les juges sont désignés pour 6 ans, renouvelés par moitié tous les trois ans, ce qui est une bonne solution. Ils peuvent être reconduits ce qui est a priori contraire à l'idée de l'indépendance des juges. Sur le plan théorique la critique est fondée, mais en pratique on n'a pas assisté à de dérapages manifestes, est entendu que l'indépendance des membres de la Cour est principalement garantie par leur carrière antérieure. A l'inverse la nomination à Luxembourg suppose un investissement personnel lourd et il est donc compréhensible que certain juges fassent douze ans. Les juges élisent leur président et actuellement c'est le juge grec Monsieur Squoris.

Les avocats généraux sont aux nombres de 8, ils correspondent aux membres du commissaire du gouvernement, néanmoins il différent en ce que les commissaires du gouvernement sont les maîtres des requêtes et ils s'adressent en conseillers d'Etat en fonction alors que les avocats généraux … et sur le plan protocolaire un avocat général plus ancien devant un juge, il arrive qu'on fasse un mandat d'avocat général puis juge, les avocats généraux sont chargés en fin de procédure et au moins pour les affaires importantes de proposer une solution aux juges qui ne sont pas liés. Le commissaire du gouvernement fait l'objet du critique de la part de la CEDH au motif que son intervention semble porter atteinte à l'impartialité de la procédure. L'arrêt Martinie confirme ses critiques. L'avocat général fait l'objet des critiques.

Les autres personnels ; chaque juge et chaque avocat général dispose de collaborateurs que l'on appelle les référendaires qui sont titulaires d'un contrat « intuitu personae » (à la personne). Ce sont des juristes de haut niveau qui aide à la préparation des décisions.

A la Cour il y a un greffier et des greffiers adjoints, mais le greffier sous l'autorité lointaine du président de la Cour, est le chef administratif de la Cour, il dirige une administration de plus de 1000 emplois, il y a des centaines de juristes traducteurs.

A titre résiduel La Cour de justice joue un rôle de cour internationale de même que la cour internationale de justice règle des litiges entre Etats, la Cour de Justice de Luxembourg peut être saisie par un Etat qui accuse un autre Etat. Il n'y a quasiment aucun contentieux de ce genre cependant.

La Cour de justice a principalement été créé sur le modèle d'une juridiction administrative, elle a été compétente en matière de fonction publique communautaire. Elle reste compétente pour les actes généraux de la commission. Elle est compétente pour le contentieux de la légalité comme en matière d'indemnité. De plus en plus, la fonction de juge constitutionnel s'est développée alors qu'il n'y a pas de constitution mais il est évident que le Cour de justice est compétente dans des domaines de compétences des juridictions constitutionnelles. La Cour de Luxembourg va annuler le budget de la communauté s'il est contraire au traité de la même façon que le Conseil constitutionnel invalide la loi de finance contraire à la constitution. La Cour est même un juge fédéral dans la mesure elle s'efforce de faire respecter la primauté du droit communautaire sur le droit national. Depuis 1986, la Cour a déclaré que les dispositions institutionnelles des traités sont la charte de constitutionnalité des communautés.

Elle remplit le rôle de juge suprême, en France le Conseil constitutionnel est un juge constitutionnel alors que les juridictions suprêmes sont le Conseil d'Etat et la Cour de cassation.

La cour de justice est juge de pourvoi pour d'autres juridictions communautaires (tribunal de première instance) et on a créé des juridictions spécialisés comme le tribunal communautaire de la fonction publique. Mais la Cour de justice est également une sorte de juge suprême à l'égard des juridictions nationales parce que il n'y a pas de liens hiérarchiques mais il y a un lien procédural qui est le renvoi préjudiciel (si un juge national éprouve des difficultés dans l'application du droit communautaire, il peut surseoir à statuer et poser une question préjudicielle à la Cour de justice.

Il se crée donc un lien entre toutes les juridictions nationales et la Cour de justice ce qui permet à la Cour de Luxembourg de remplir la mission que lui donne les traités, d'assurer l'unité d'application et d'interprétation du droit communautaire sur tout le territoire des Etats membres.

Ces fonctions ne donnent pas lieu à des procédures distinctes, c'est le même recours en annulation qui va permettre d'annuler un refus d'octroi de subvention à une entreprise ou bien d'annuler le budget annuel.

La procédure devant la Cour est classique. Elle est contradictoire ; il y a une requête accompagné d'un mémoire introductif d'instance, puis il y a un mémoire en réponse puis il y a la réplique puis la duplique. La procédure est en principe inquisitoire, le juge ne se borne pas aux éléments apportés par les parties, le juge peut intervenir dans la procédure (expertise,…) mais il y a beaucoup de requêtes et souvent le juge est passif.

La procédure est principalement écrite, cette exigence résulte aussi du régime linguistique, et qui affaiblit la phase orale parce que tout ce qui va être dit dans la phase orale doit être transmis au préalable aux interprètes. Dans la plupart des cas la langue de la procédure est celle du requérant mais lorsqu'un Etat est défendeur c'est sa langue qui est celle de la procédure.La procédure est en principe le juge communautaire respect le principe de collégialité. Devant le TPI il y a néanmoins des procédures de juges uniques pour les affaires simples. Par contre les présidents jugent seul des affaires en référé. Dans les autres hypothèses les affaires sont jugés par des chambres de 3 ou 5 juges constitué au simple accours . Les cas de juridictions plénières sont réservé à des hypothèses marginales ex; renvoi d’un juge mais lorsque une affaire est particulièrement importante on réuni un petit "pleinome" de 11 personnes.